爲貫徹落實黨的十八大和十八届三中、四中全會精神，大力推進生態文明建設，根據《中華人民共和國循環經濟促進法》、《國務院關于印發循環經濟發展戰略及近期行動計劃的通知》（國發[2013]5號）及《國務院辦公廳關于建立完整的先進的廢舊商品回收體系的意見》（國辦發[2011]49號）要求，編制本規劃。

一、行業發展現狀及主要特點

“十一五”時期以來，國家采取一系列措施，大力推動循環經濟發展，再生資源回收的理念漸入人心。在相關政策帶動下，再生資源回收行業規模明顯擴大，對國民經濟貢獻度進一步提高。截至2013年底，全社會再生資源回收企業10多萬家，從業人員超過1800萬。2013年，廢鋼鐵、廢塑料、廢有色金屬、廢紙、廢輪胎、報廢汽車、廢弃電器電子産品、報廢船舶8大品種回收量超過1.6億噸，回收總值接近4800億元；廢鋼鐵、廢有色金屬、廢弃電器電子産品的回收率超過70%。初步測算，與使用原生資源相比，相當于節約1.7億噸標準煤，减少廢水排放113億噸，减少二氧化碳排放4億噸，减少二氧化硫排放375萬噸。行業發展呈現出如下特點：

（一）政策環境不斷優化。2007年，商務部、發展改革委等6部門發布《再生資源回收管理辦法》，明確商務主管部門作爲再生資源回收行業主管部門。2009年，國務院公布《廢弃電器電子産品回收處理管理條例》，明確廢弃電器電子回收處理的生産者責任。2011年，國務院辦公廳印發《關于建立完整的先進的廢舊商品回收體系的意見》，根據文件精神，2012年5月，經國務院同意，建立了由商務部牽頭，22個單位組成的廢舊商品回收體系建設部際聯席會議制度。

（二）企業實力日趨增强。供銷合作社系統企業和一些民營企業借力政策支持，不斷拓展回收網絡，延伸産業鏈，成爲回收體系的主體，初步實現了經營産業化、利廢資源化和處理無害化。一批規模較大、技術設備較先進、分揀加工能力較强的全國性和區域性龍頭企業脫穎而出，其中年銷售額1億元以上企業超過200家，10億元以上企業超過20家。

（三）回收體系逐步建立。自2006年起，商務部會同相關部門開展了以回收站點、分揀中心和集散市場建設爲核心的“三位一體”回收體系試點，到2012年試點城市達90家。2009年至2012年，中央財政累計投入33.5億元，支持75個城市新建和改擴建51550個網點、341個分揀中心、63個集散市場；同時，支持建設122個區域性回收利用基地，有效推動了試點城市向網點布局合理、管理規範、回收方式多元的方向發展，試點城市重點品種回收率超過60%；回收利用基地對再生資源利用企業和城市礦産項目形成有力支撑。

（四）技術水平穩步提高。再生資源回收企業積極引進先進設備和加工利用技術，開展精深加工，創新經營業態，傳統的回收、分揀、加工處理工藝得到改造升級。如聚酯塑料（PET）瓶片熟料生産技術，廢印製電路板環保處理及資源回收設備，均達到國際先進水平。電池回收企業與生産企業開展廢電池再生利用活動，利用電鍍廢渣及冶煉廢渣等工業廢料提取各種有價金屬等，取得了良好成效。部分城市借助現代信息技術，設置智能回收設施和設備，方便市民自助完成廢弃物交售；有些地區設立了固體廢物信息交換中心，整合了回收熱綫、信息系統和回收站點，形成客戶交投、信息交換、廢品回收、在綫監控于一體的網絡服務平臺。

近年來再生資源主要品種回收情况

二、存在的問題及面臨的形勢

（一）問題及原因分析。再生資源回收體系建設工作雖然取得了明顯成效，但與加快轉變經濟發展方式，建設兩型社會的要求還有較大差距，存在的問題也較爲突出，具體表現爲“四低”：

1.組織化程度低。再生資源回收以社會化個體回收爲主，具有一定規模的企業回收量僅占回收總量的10%-20%。行業小、散、差的特點明顯，回收主體組織化程度低，市場競爭力差，管理工作難度大。

2.分揀技術水平低。行業內技術研發普遍投入不足，操作工人缺乏技術培訓，專業知識水平和技能操作水平較低。除少數企業回收工藝和裝備較先進、環境保護設施較完善外，大多數從業主體設備簡陋、技術落後，分揀精細化、專業化水平較低，在一定程度上影響再生資源的利用率。

3.經營規範化程度低。標準化、規範化的運作流程尚未形成，回收、運輸、儲存、利用各環節協作配套不够。酸浸、火燒等野蠻拆解和不具備資質私自拆解現象普遍存在，偷盜銷贓行爲時有發生，亂堆亂放、亂設攤點現象還比較嚴重，造成行業秩序混亂，存在一定環保隱患。

4.部分品種回收率低。廢玻璃、廢電池、廢節能燈、廢紡織品等品種，受回收成本高、利用價值較低和利用水平有限等因素影響，經濟效益較差，回收率較低，一般只有30%左右，個別品種甚至隨生活垃圾丟弃，對生態環境造成影響。

上述問題産生的原因主要有以下幾方面：

公衆認識不到位。社會上普遍存在把再生資源等同于“垃圾”的錯誤認識，對再生資源回收工作不够重視，沒有在源頭上做好分類，在一定程度上提高了後端回收成本。一些地方對做好回收工作的認識不足，沒有科學規劃，定位不清，回收行業發展滯後于當地經濟社會發展。

各方責任不清晰。除對廢弃電器電子産品回收處理建立了基金制度外，其他品種尚未明確相關制度要求。特別是對于價低量小的品種，缺乏相關制度規範，生産者責任延伸制度不健全，銷售者和消費者對産品廢弃後的回收責任尚未明確。

監管執法難度大。由于市場准入門檻低，企業數量多、規模小、經營分散，對無照經營、技術落後、環保不達標或根本沒有任何環保設施的小企業和小作坊有效監管難度大，致使不規範企業依靠低環保成本搶占市場，出現“劣幣驅逐良幣”現象。

政策配套性不强。2011年回收行業增值稅優惠政策取消後，受宏觀經濟形勢影響，再生資源回收企業發展面臨較大困難，亟需進一步完善相關稅收政策。廢玻璃、廢節能燈等品種由于回收成本高、利潤薄，靠市場機制難以調動企業積極性，缺乏政策支持和制度創新。此外，行業監管政出多門、職權分散，支持政策和工作措施缺乏配套性。

（二）面臨的形勢。從國際形勢看，發展循環經濟已成爲搶占新一輪經濟和科技發展制高點的重大戰略，發達國家紛紛加快部署，采取立法和財稅支持等多種手段，推動再生資源回收等行業快速發展。如歐盟提出將在未來10年重點發展低碳産業與循環經濟，到2020年實現主要金屬和建築材料基本由再生資源提供。

從國內現實看，我國經濟高速增長，但發展的不平衡、不協調、不可持續性日益顯現，粗放發展方式已難以爲繼。我國現有主要礦産資源人均儲量和占有量大大低于世界平均水平，石油、鐵礦、銅礦國際依存度不斷提高，隨著工業化、城鎮化進程加快，資源消耗量將有增無减，資源瓶頸愈發突出，對國家經濟安全構成嚴重威脅。

面對嚴峻局面，只有將廢弃商品有效、及時回收，提高再生資源回收率和利用水平，才能形成“資源—産品—廢弃産品—再生資源”的循環發展模式，實現資源的循環利用，達到緩解資源緊張局面、减少污染、保護生態環境的目的。

從政策環境看，國家“十二五”規劃綱要明確提出要“完善再生資源回收體系，推進資源再生利用産業化”，把“再生資源回收體系示範”作爲七項重點工程之一，首次將回收工作列入國民經濟發展規劃。《國務院辦公廳關于建立完整的先進的再生資源回收體系的意見》（國辦發[2011]49號）是關于再生資源回收的指導性、綱領性文件，爲實現回收體系建設提供了政策保障。

三、指導思想、基本原則和主要目標

（一）指導思想。全面貫徹落實黨的十八大和十八届三中、四中全會精神，以深化改革、轉變發展方式和發展綠色流通爲主綫，圍繞規範回收利用秩序，降低回收利用成本和提高回收利用率，著力加强再生資源回收管理法律法規建設，推進再生資源回收管理體制改革和回收模式創新，提升再生資源回收行業規範化水平和規模化程度，構建多元化回收、集中分揀和拆解、安全儲存運輸和無害化處理的完整的先進的回收體系。

（二）基本原則。

1.堅持政府引導和市場運作相結合。政府部門通過制定法規、制度改革、標準建設和政策引導等措施，著力加强對市場失靈品種的引導，提高重點品種的回收率。其他品種的回收則以市場化運作爲主，充分發揮市場在資源配置中的决定性作用。

2.堅持統籌當前和立足長遠相結合。結合當前再生資源回收行業發展中存在的突出問題，提出有針對性的政策和措施。同時，著眼于長遠，堅持减量化、再利用、資源化的循環經濟理念，通過制度改革和技術服務創新，爲行業發展提供制度保障。

3.堅持突出重點和兼顧全局相結合。以回收、分揀環節爲重點，同時，著眼于再生資源回收全程和全産業鏈管理。從産廢源頭入手，建立健全回收渠道，逐步實現應收盡收；通過提高分揀加工技術水平，實現與利廢環節的有效銜接。

4.堅持總體設計與因地制宜相結合。加强再生資源回收體系的整體規劃，總結經驗，借鑒國外做法，明確工作目標和任務。各地根據經濟社會發展水平、資源條件等情况，科學選擇建設模式，避免重複建設、資源浪費和污染環境。

（三）主要目標。到2020年，在全國建成一批網點布局合理、管理規範、回收方式多元、重點品種回收率較高的回收體系示範城市，大中城市再生資源主要品種平均回收率達到75%以上，實現85%以上回收人員納入規範化管理、85%以上社區及鄉村實現回收功能的覆蓋、85%以上的再生資源進行規範化的交易和集中處理。培育100家左右再生資源回收骨幹企業，再生資源回收總量達到2.2億噸左右。行業規模化經營水平大幅提升，技術水平顯著提高，規範化運行機制基本形成。

四、主要任務

（一）分類建立回收體系。從産生源頭看，再生資源主要分爲四類：生活類（居民家庭）、産業類（工業、農業、建築業等）、服務消費類（超市、百貨店、維修店等）和公共機構類（機關、學校、醫院等）。針對四類再生資源的特點，應分類建立不同模式的回收體系：

1.以三級網絡爲基礎的生活類再生資源回收體系。在城市，鞏固和提升以回收網點、分揀中心和集散市場（回收利用基地）爲代表的三級回收網絡，幷根據城市發展需要調整網絡構成；在農村，建立城鄉一體化、縣域一盤棋的規劃管理和實施機制，鼓勵龍頭企業延伸回收網點，以城帶鄉，城鄉互動，建設與城鎮化進程相適應的再生資源回收體系。

2. 廠商直挂的産業類再生資源回收體系。鼓勵回收企業與各類産廢企業和産業集聚區建立戰略合作關係，建立適合産業特點的回收模式。同時，鼓勵有條件的企業將分揀和加工的再生資源直接配送給利用企業和國家城市礦産示範基地，通過廠（企）商直挂，减少中間環節，滿足下游利用企業的需求，提高回收利用率。

3.與回收企業對接的公共機構類再生資源回收體系。組織有資質、實力强的回收企業與公共機構對接，通過開展義務回收、協議回收、定期回收、流動回收等多種方式，建設規範收集、安全儲運、環保處理的示範模式。

4.以逆向物流爲特點的服務消費類再生資源回收體系。充分發揮流通企業面向廣大消費者分散銷售且便于集中回收的優勢，倡導銷售者責任，推動綠色商場建設，利用銷售配送網絡，試點建立逆向物流回收渠道。

（二）完善回收節點功能。完整的回收體系應以回收網點爲基礎，分揀中心爲核心，集散市場爲補充，儲存運輸爲聯結，信息管理平臺爲支撑，爲有效提高回收利用效率，重點從以下幾方面推進：

1. 多樣設置回收網點。按照“便于交售”的原則，城市每1000-1500戶居民設置一個回收點，鄉鎮每1500-2000戶居民設置一個回收點，結合垃圾分類工作的開展，鼓勵和推動回收體系與垃圾收運體系各環節有機結合。對難以設立固定站點的地區，組織統一管理、規範作業的流動回收車，借助電話、便民服務平臺等各種方式，構建便民利民的回收網絡。在部分有條件的社區、商場及公共場所設置自動回收設施，試點智能回收。

2.提高分揀加工水平。分揀加工是回收體系的核心，分揀中心的數量、規模和結構，既要充分考慮周邊地區再生資源回收量，與回收網點有效銜接，又要兼顧周邊産業和利廢企業的需求，實現産廢、利廢的銜接。加大分揀加工技術研發力度，促進分揀自動化和精細化。在有條件的地區，按照土地集約、生態環保的原則，試點建設一批回收分揀集聚區，推動再生資源回收行業從鬆散粗放型向集約型、規模型、産業型、效益型方向轉化。

3. 升級改造集散市場。推動集散市場向具備分揀、加工、處理等多功能的回收分揀集聚區轉變，實現信息交換、價格形成、商品配送和資金結算等功能，推動綫上與綫下交易相結合。同時配備集中的污染治理設施，杜絕露天堆放等易造成二次污染的儲藏方式。

4.完善儲存運輸系統。合理規劃和建設各類中轉和存放設施，防止出現揚散、流失、滲漏。進一步提高再生資源回收企業運輸能力，同時借助專業物流企業的力量，建立安全、高效、環保的物流系統。按照相關法律法規開展危險廢弃物的運輸。

5.建設公共服務平臺。完善信息采集、分析、處理和發布機制，編制發布重點品種價格指數，解决傳統交易中信息滯後和不對稱的問題，爲回收處理及再利用的相關服務商提供信息，引導資源合理配置，促進回收體系各節點、各環節的對接和整合，促進回收與利用環節的有效銜接。

（三）培育龍頭回收企業。

1.支持回收企業公司制改造。引導傳統回收企業按照建立現代企業制度的要求，完善公司法人治理結構，建立健全科學的决策程序和激勵約束機制。加强企業采購、銷售、資金和財務管理，積極運用信息技術，提高管理效率和管理水平。

2.鼓勵各類資本進入回收領域。積極推進跨地區、跨行業、跨所有制的資産重組，促進産業集聚和整合。鼓勵國內外各類資本進入再生資源回收、分揀和加工環節，健全外國投資者幷購安全審查管理。鼓勵龍頭企業以連鎖經營、特許經營等現代組織方式整合中小企業和個體經營戶。

3.加大與利用企業的對接。鼓勵回收企業與國家“城市礦産”示範基地等利用企業建立戰略合作，促進回收與利用的有效銜接。同時，鼓勵有實力的企業開展供應鏈管理，形成部分重點品種上建回收網絡、中連物流、下接利廢産業的産業鏈，拓寬企業發展空間，穩定和保障再生資源供應。

（四）强化行業秩序監管。强化回收渠道的治安管理，嚴厲打擊利用再生資源制假售假、以假充真、以次充好、以舊充新等違法犯罪行爲，依法查處收購國家禁止收購物品、收贓銷贓等違法犯罪行爲。强化再生資源回收利用各環節的污染防治工作，支持污染防治設施建設，加大環保執法力度，依法查處污染環境的企業幷向社會公布。嚴格以環保、節能指標爲主要依據的行業准入和退出機制。推動企業開展環境管理體系認證及清潔生産審核。加大預防和打擊廢物非法進口力度，加强對進口再生資源的監管，規範市場秩序，降低交易成本，營造統一規範、競爭有序的市場環境和回收秩序。同時，積極發揮行業中介組織作用，制訂行業自律性行規、行約，引導行業規範有序發展。

（五）健全回收管理制度。

1.加大法治工作力度。加快出臺《報廢機動車回收拆解管理條例》，推動將《再生資源回收管理辦法》上升爲《再生資源回收管理條例》。研究建立銷售商、消費者對于廢弃産品回收處理的責任分擔機制。積極研究廢舊紡織品、餐厨垃圾等品種的回收管理制度。加大《廢弃電器電子回收管理條例》的實施力度，進一步落實生産者責任制度。積極探索再生資源回收體系與城市垃圾清運體系的有效融合，促進兩網協同發展。

2.强化標準化工作。研究建立科學合理、功能齊全、統一權威的再生資源標準體系總體框架，加强回收目錄、産品分類、分揀加工作業、運輸儲存、回收污染控制技術等基礎類和通用類標準的制修訂。通過認證認可等多種方式，加大標準貫徹落實力度，加强對現行標準的宣傳，引導行業規範化發展。

3.加强行業統計和信息發布。在典型企業調查的基礎上，形成分品種、分地區的統計報表，建立適應行業發展特點的統計體系。加强對統計數據的分析，定期形成行業發展報告。制定《再生資源主要品種回收模式指南》，加强分類指導。

（六）深入開展宣傳教育。充分運用媒體優勢，倡導綠色低碳、環保健康、循環利用的生産生活方式，强化道德約束。鼓勵使用資源循環再生産品，减少一次性用品生産和消費，限制商品過度包裝。廣泛推介各具特色的回收體系建設成功模式，宣傳推廣再生資源回收的先進理念、方法途徑、政策法規，提高全社會對再生資源回收體系建設工作的認識，營造全社會重視和支持再生資源回收的良好氛圍。

五、重點工程

（一）回收模式創新工程。

1.重點品種回收模式創新。針對廢玻璃、廢電池、廢節能燈等價值低、易污染品種，探索與垃圾分類試點相結合、自動回收設施布點與專業物流相結合等回收模式，探索借助再生資源交易平臺，實現面向全社會的第三方回收模式。

2.企業回收模式創新。按照布局前瞻化、物流專業化、分揀精細化、産業一體化的要求，積極探索、創新各種行之有效回收模式，大力發展整合網絡、産業共生、“三位一體”等各類再生資源回收模式，鼓勵其他回收模式的創新。

（二）回收分揀示範工程。在全國範圍內規劃建設一批分揀技術先進、環保處理設施完備、勞動保護措施健全的區域性回收分揀基地和專業性分揀中心。充分考慮全國各區域再生資源主要品種産生量及增長趨勢、再生産業及相關産業的發展規模、人口密集度、經濟發展水平、城鎮化進程、區域面積、區位交通條件等綜合因素，到2020年，建設區域性回收分揀基地200個，專業分揀中心2000個，與遍布全國城鄉、網絡縱橫的回收站點有效銜接，形成完善的再生資源回收體系，與以再生資源加工利用爲主的城市礦産基地形成有效對接。

（三）分揀技術創新工程。鼓勵企業研發和應用智能型回收設施、設備，推廣機械化、自動化和先進適用的分揀加工處理裝備，促進再生資源分揀處理企業技術升級改造。鼓勵研發基于物聯網的再生資源收運系統監測技術和傳感識別設備，推動企業回收處理技術的創新。

六、保障措施

（一）建立部門協同工作機制。進一步完善各級再生資源回收體系建設工作領導與協調機制，明確專門機構和人員，建立部門協調機制，明確責任，形成工作合力。充分發揮行業協會的橋梁和紐帶作用；加强行業數據的統計分析，建立行業信息定期發布制度和行業預警制度。

（二）加大財稅支持政策力度。按照向公益性品種、向産業集聚和向科技創新傾斜的原則，利用各級財政資金，加大對回收企業的支持力度。對引進先進技術後開展消化吸收幷産業化的建設項目，國家有關專項資金給予重點支持。完善促進再生資源回收體系建設的稅收政策。研究通過發展基金、財政補貼、稅收優惠等多種方式，逐步構建以企業爲主體、市場爲導向、産學研相結合的技術創新體系，支持新型回收模式開發創新，鼓勵先進適用技術、工藝及裝備的推廣示範。

（三）完善土地金融支持手段。落實和完善支持再生資源回收體系建設的用地政策，對列入各地再生資源回收體系建設規劃的重點項目，在符合土地利用總體規劃前提下布局和選址，不斷提高土地節約集約利用水平。鼓勵金融機構按照風險可控、商業可持續的原則，創新金融産品，完善金融服務，推廣應收賬款、收費權質押以及專利、版權等知識産權在內的無形資産質押貸款業務，加大對再生資源回收重點項目和骨幹企業的信貸支持力度，引導社會資本參與再生資源回收體系建設。

（四）建立科技人才支撑體系。建立再生資源回收分揀加工利用相關技術遴選推廣機制，適時發布國家鼓勵的再生資源分揀加工利用有關技術、工藝、設備名錄。鼓勵企業采用融資租賃方式對分揀設備進行更新改造。建立促進産業發展的咨詢服務體系，培育和扶持一批專業化服務公司，爲行業發展提供咨詢服務。積極創造條件吸引專業人才，加大人才引進和培育力度。支持高校開設循環經濟和再生資源回收相關專業，完善專業人才培養和健全産學研銜接互動機制，鼓勵大專院校、科研院所參與再生資源回收、分揀、處理技術聯合攻關，增强自主創新能力。支持有條件的企業設立職業培訓機構，强化回收一綫工人的職業教育和培訓。

七、組織實施

商務部將會同國務院有關部門按照職能分工，完善相關政策措施，形成合力，推動規劃順利實施。各地區要按照規劃確定的目標、任務和政策措施，結合當地實際抓緊制訂具體落實方案，確保取得實效。

商務部將會同有關部門加强對規劃實施情况的跟踪問效監督檢查，及時開展中期評估和終期檢查。針對規劃實施中出現的新情况、新問題，適時提出解决辦法。規劃實施期間，如運行環境出現重大變化，依照相關程序調整本規劃預期目標。