中國重啟銀行破產立法：銀監會牽頭央行參與起草
2011年7月19日，《銀行業金融機構破產條例》（下稱《條例》）的起草工作近期已重啟。
《條例》由銀監會負責牽頭，央行參與起草。銀監會相關負責官員稱，目前正參照其他國家銀行破產情況以及相關先進法律制度，做一些前期可行性研究工作，包括一些框架原則、條文等，離廣泛徵求各部門意見尚早，“仍在初級階段”。
“推出尚沒時間表”
中國至今未就銀行破產專門立法。
儘管2007年重新修訂的《企業破產法》已為市場競爭淘汰的企業提供了可遵循的法律框架，但金融機構並未納入其中。國務院明確了對金融機構破產將另行規定，但至今《條例》的制定仍很緩慢。
上一輪的《條例》起草工作，停滯於2009年，“原因是國際金融危機的爆發。《條例》今年初已納入了《國務院2011年立法工作計劃》，但是何時會推出，是否會和存款保險條例同時出臺，還沒有時間表，要看國務院的安排。”前述官員表示。
資料顯示，根據今年1月31日發佈的《國務院2011年立法工作計劃》，上述《條例》被列入第三檔——需要積極研究論證的項目一列（第一檔為力爭年內完成的項目，第二檔為積極推動、加強協調、適時推出的項目，第三檔是要求有關部門抓緊研究論證的項目），要求由銀監會起草。
曾參與《企業破產法》起草制定的全國人大有關人士表示，金融機構破產仍要遵循《企業破產法》，只是在部分環節上有所區別。他強調，《條例》的確很難制定，銀行業金融機構不能輕易因債務無法償還就申請破產，“破產過程要慎之又慎，有時一點風吹草動、市場傳聞，就會引發擠兌等風險”。
中國政法大學民商經濟法學院院長王衛國此前表示，建立銀行破產法律制度是現實的需要。王衛國稱，國內目前對銀行破產採取的是以普通破產法為基本依據，以行政法規作出特別規定的模式，但相關規定在立法目的、法律原則等方面都缺乏對銀行破產特殊性的充分考慮，難以針對銀行破產的特殊問題作出細緻恰當的安排。
顯見的是，在加人WTO及銀監會設立之後，中國立法機關及政府部門已越來越重視對銀行市場准入和持續監管，然而在市場退出的法律方面卻鮮有實質性改變。現實中，部分地方銀行尤其是農信社因經營不善，瀕臨破產的並不在少數。目前，農信社近3000家，經營狀況較好的農信社只有幾百家，不到總量的十分之一。
監管層不再“護短”
目前，中國已建立了一套相對成熟並適用國際規則的銀行監管標準，但建立適合中國國情的金融機構市場退出的長效機制已十分迫切。
在實際操作中，中國政府對於銀行退市問題總是個案處理，一事一議。許多資不抵債的銀行往往是通過行政手段進行救助，而缺乏相應的法律指引。通常，除了監管機構，當地政府也會參與問題銀行的救助。由於擔心會危及社會穩定，各級政府一直不願讓倒閉銀行通過破產程序退出市場。
由於缺乏一套法律框架和司法制度及配套的監管框架，問題銀行的清算重組過程非常漫長、效率低下。中國金融史上第一家被行政關閉的商業銀行——海南發展銀行13年來至今仍在清算過程中，仍沒有實施破產程序。
“一旦《條例》出臺，海南發展銀行就應該可以納入清算程序。”前述銀監會人士表示。
2010年底，銀監會副主席王兆星撰文指出，目前監管層很有必要設立機制來管控銀行道德風險的發生，小型銀行可倒閉破產，大型銀行也能平穩退出市場。王兆星已兩次公開表達類似觀點，業界認為，這顯示監管層考慮不再“護短”。
在中國金融業，迄今為止，只有兩家證券公司（大鵬證券和南方證券）和一家信託投資公司（廣東國際投資信託公司）是通過司法破產程序解決的。目前尚未有銀行破產的先例。
而值得一提的是，中國社會科學院金融研究所銀行研究室主任曾剛表示，中國尚沒有一例顯性的破產事件，但過去十幾年，中國80%以上的銀行已進行了徹底的財務重組，重組規模超過世界上任何一個國家。
“工農中建四大行財務重組、改制上市之前，在技術上可以說都應破產了，只是沒有以破產的名義操作，而是進行了財務重組，現在應該對以前的做法加以規範總結，以建立長效機制。”曾剛說。
破產標準爭議較大
而對於《條例》所涉及的一些重要問題，各方仍存在分歧。譬如破產標準如何界定；破產管理人由誰來擔任、金融機構破產後由誰來接管等。
對於銀行業金融機構破產的標準問題，王衛國曾指出，由於流動性標準不能反映銀行的實際危機程度，資產負債表標準沒有考慮銀行的高杠杆率、派生存款的負債擴大、資產質量的衡量等諸多因素，二者都不宜在銀行破產中適用。因此，有必要賦予監管當局啟動司法破產程序的直接申請權和當事人申請破產情況下的前置審批權。王衛國稱，我國已建立了一整套比較成熟的銀行監管標準，銀監會可以在此基礎上，結合監管需要，出臺專門規定，從資本充足率、資產質量狀況（不良貸款比率）、管理狀況、盈利狀況、流動性比率和市場風險狀況等方面，確定銀行破產的原因。
但中國銀監會副主席蔡鄂生2010年仍在公開場合表示，在銀行破產條例制定過程中，破產的標準爭議較大。蔡鄂生指出，尤其是在條例當中予以量化並以條文的形式表現出來，特別是作為法定標準加以規範，還是存在較大難度。
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