中央一號文件:用10%土地出讓收益建設農田水利
“今年中央‘一號文件’主題首次聚焦在水利。”日前，權威專家在接受《瞭望》新聞周刊采訪時透露。這也是中央“一號文件”連續八年關注“三農”問題。
“將水利建設置于今年‘一號文件’的核心，既反映了新形勢下水利的戰略地位，也是水利建設明顯滯後的必然要求。”上述專家表示，水利作爲農業建設不可或缺的基礎條件，不僅關係到農業農村發展，更事關經濟社會發展全局。
當前，水利設施薄弱仍然是國家基礎設施建設的明顯短板。隨著工業化、城鎮化進程的加快，全球氣候變化影響的加大，水資源不足問題變得更加突出，增强防灾减灾能力的要求也越來越迫切。
在北京大學地方政府研究院院長彭真懷看來，這不僅反映在“掘地百米不見水”的華北地區，就連一向水資源充沛的長江沿岸也初現地區性水資源不足端倪。比如，長沙已連續兩年出現旱灾；蕪湖原本集中在江邊的漁船，而今大多停在旱地上，離江心越來越遠。
國家防汛抗旱總指揮部常務副主任張志彤2010年在接受本刊采訪時曾透露，在我國8萬多座水庫中，病險水庫達3萬餘座。
上述專家透露，“一號文件”明確提出“從土地出讓收益中提取10%用于農田水利建設”，充實水利資金的不足，此舉較大程度表明了中央層面的治水態度，但是，治水之成功仍需多方努力，不能“就水論水”。
10%的分量和擔憂
“建立水利投入穩定增長機制”在今年中央“一號文件”中占據了顯要位置。其中包括，加大公共財政對水利的投入，將水利作爲公共財政投入的重點領域，力爭今後10年全社會水利年平均投入比2010年高出一倍，進一步提高水利建設資金在國家固定資産投資中的比重，大幅度增加中央和地方財政專項水利資金。其中，最引人注目的，當屬“從土地出讓收益中提取10%用于農田水利建設”這一硬指標。
一般而言，水利資金投入包括中央財政撥款、地方配套資金、銀團貸款和社會資金等方式。在此之中，以中央財政預算專項資金爲主。該專項資金大多集中投放，由中央財政預算內資金直接給水利部，由水利部二級分配給各省水利廳，最後落實至縣市水利局。彭真懷表示，總體而言，地方政府很少進行配套，除非是中央出于加强地方政府責任的目的，要求地方配套。如有此要求，一般采取中央和地方各出資一半的模式，有時地方的比例會稍高。
但是，對于不同的工程項目，各種資金來源呈現極大差异性。其中，對于大江大河治理或者諸如南水北調之類的重大工程，銀行貸款、地方配套較多。以南水北調工程建設爲例，按照總體規劃，中央預算內撥款或中央國債安排占工程總投資的20%，提高受水6省市城市水價建立的南水北調工程建設基金占35%，銀行貸款占45%。
在農村中小型水利工程建設上，資金來源基本上全是中央財政。中國社科院農村發展研究所研究員李國祥指出，由于存在資金回收方面的困境，社會資金和銀行信貸均不願涉足此領域。
正緣于此，受訪專家認爲，從土地出讓收益中提取10%用于農田水利建設的規定，具有較重大的意義。彭真懷認爲，此規定將促使中央政府導向性和地方責任感的結合，會使水利設施“補課”工作很快向前推進。
根據國土資源部部長徐紹史1月7日在全國國土資源工作會議上提供的數據，2010年，中國土地出讓成交總價款2.7萬億元。這就意味著即便2011年延續這一數字，當年用于農田水利建設的土地出讓收入也將達到2700億元。
不過，由于各地土地出讓收益懸殊較大，李國祥認爲，還需要通過省內資金調配或者財政轉移支付的方式來加以平衡。
彭真懷擔心的是，10%的比例能否真正落實。“上有政策下有對策，我擔心地方政府會不會利用這個10%變相作土地增值。”彭真懷說，個別地方政府可能會利用這些資金開發濱湖公園。另外，地方政府也可能會利用此資金興建類似于水利培訓中心之類的“樓堂館所”，名義上雖然和水利也有關係，但本質上却距農田水利甚遠。
彭真懷提醒，由于水利進入一號文件，很多水利工程可能會借機大肆上馬，這將再次擠占中小水利和病險水庫的興修。他建議，一定要加大對資金使用和項目審批的督促和監察，以防打著農田水利的名義行GDP或集團利益之實。
30個省區市遭受洪澇灾害
“水利設施的不足早就暴露出來了。”彭真懷認爲，2010年的旱澇幷舉，只是中國水利建設滯後的集中體現。“去年西南地區發生旱灾，但是新疆、內蒙古等經常乾旱的地方却發生了澇灾”，這在他看來，“表明中國水利建設已經到了迫在眉睫的地步，水利設施的滯後，足以導致中國農業發生崩潰性的灾難。”
正緣于此，水利進入“一號文件”，李國祥認爲，“主要是解决農村水利基礎設施不足的問題。”
目前的農村水利基礎設施很多興修于上世紀五六十年代。當時，中國高度重視水利設施建設，毛澤東曾有“水利是農業的命脉”的表述。在實行集體生産的年代，資本投入不多，但農民人力投入較大，集中興修了一批水利工程，特別是對一些大江大河進行治理，比如淮河、海河，黃河，取得了很好的成效。“這個時期存下的‘老本’，讓我們吃了幾十年，爲中國農業發展打下了很好的基礎。”彭真懷說。
實行家庭聯産承包責任制以後，水利工作開始變得複雜起來。用李國祥的話說，此時，對于農村裏的小型水利設施，農民已失去興修的積極性，組織農民“挖溝挖河”也變得更加困難。
彭真懷認爲，最大的困難在于，一家一戶的耕作方式，和“增産不增收”的農業困境。這使農民在水利建設上得過且過，積極性不高。當前，全國18億畝耕地，被2.5億農戶耕種，一家農戶平均耕種7畝左右土地，每人1.39畝。而且，全國有14個省每個農民耕種土地不足一畝，有660個縣不到5分，耕種面積越少，農民對水利建設的積極性越低。“畢竟，一畝地的糧食損失不過六百至千元左右，而外出打工則每月即可獲取相應或者更高的報酬。”
與此同時，水利資金使用的隨意性，也加大了農民對水利建設的不信任感。“水利建設資金落實到縣市水利局後，修這條河或那條河，地方領導主觀性較大，因此，水利資金使用具有隨意性。農民作爲農業耕作的主體，甚至感覺和自己沒關係。”彭真懷說。
受此影響，當前，中國的農業生産還在吃上世紀的老本。近年來，雖然興修了大量的水利工程，但是病險水庫的加固除險工作一直乏力。彭真懷指出，“蛋糕就這麽大，大項目需要錢，自然擠占了中小水庫的發展空間，也正緣于此，每逢洪水我們就說要對病險水庫加固除險，但是每次都說沒錢。”
在12月7日召開的全國防洪抗旱暨舟曲搶險救灾總結表彰大會上，國務院副總理回良玉指出，2010年年初西南5省區發生百年不遇特大乾旱，農作物受灾面積超過1億畝，其中絕收面積超過2400萬畝，飲水困難人口最多時超過2000萬，直接經濟損失近770億元。入汛後，全國30個省區市遭受不同程度的洪澇灾害，437條河流發生超警戒以上洪水，長江上游出現超過1998年的特大洪水，111條河流發生超歷史的特大洪水，數千座水庫和大量堤防出險，一些中小河流堤防發生决口、漫溢。洪澇灾害共導致2.1億人受灾、2.7億畝農作物受灾，直接經濟損失3475億元。
全年用水總量不超6700億立方米
“水利是農業的命脉，”彭真懷認爲，“在水資源越來越缺乏的情况下，我們需要改變思路，必須研究如何在缺水的現實下發展旱地農業。不能就水論水。”
權威專家認爲，按照中央部署，首先，要實行最嚴格的水資源管理制度。比如，確立資源開發利用控制紅綫。嚴格取水許可審批管理，對取用水總量已達到或超過控制指標的地區，暫停審批建設項目新增取水，與此同時，嚴格地下水管理和保護，儘快核定幷公布禁采和限采範圍。據透露，根據“一號文件”，未來幾年，全國年用水總量將力爭控制在6700億立方米以內。
其次，建立用水效率控制制度，把節水工作貫穿于經濟社會發展和群衆生産生活全過程。
再有，建立水功能區限制納污制度，確立水功能區限制納污紅綫，從嚴核定水域納污容量，嚴格控制入河湖排污總量。
而爲了進一步保證落實新部署，要建立水資源管理責任和考核制度。各地區水資源開發利用、節約保護主要指標的落實情况要定期或不定期考核，考核結果交給幹部主管部門，作爲地方政府相關領導幹部綜合考核評價的重要依據。
在此基礎上，積極推進水價改革。這其中包括：要充分發揮水價的調節作用，兼顧效率和公平，大力促進節約用水和産業結構調整；工業和服務業用水要逐步實行超額累進加價制度，拉開高耗水行業與其他行業的水價差價。與此同時，合理調整城市居民生活用水價格，穩步推進階梯式水價制度。
“節水型社會不能僅僅是對人民的要求。華北地區明明不適合發展高耗水工業，却强行發展。這種情况下要人民去節水，是最大的問題。”彭真懷認爲，無論工業還是全民，都應該建立與水資源的稀缺性和價值相適應的價格形成機制，價格要反映價值，“誰用水多誰對水資源成本負責任。要讓耗水工業企業望水止步。同時，對于普通居民，也要樹立節水意識。”
除此以外，彭真懷認爲，還需思考的是，當前，我國的工業布局和城市化進程。“在中國655個城市中，有400個缺水，其中200個嚴重缺水。這反映了我們片面追求城市化，導致耗水工業瘋狂耗水。”
而且，我國高耗水的工業大多分布在本身已經缺水嚴重的北方，爲紆此困，從水資源豐富的南方向北方調水。這在彭真懷看來，將造成北方的工業價格成本和南方水資源的優勢成本同時被扭曲。“如果不從戰略上考慮如何做好水利資源布局，在戰略上出現失誤，很有可能使中國水資源問題越來越嚴重”。
來源：《瞭望》新聞周刊
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